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公共通道 小巷的更新之困

2020年08月31日 08:00   來源:解放日報   

   本報首席記者 龔丹韻 實習生 張恬 李泱亭

  城市大街背后的“小巷”、街坊里的“總弄”,往往充滿日常生活的煙火氣,也構成了阡陌交織的路網、人性化的慢行環境。有了它們,就有了城市空間的魅力。

  從規劃上看,此類街坊內的道路被稱為“公共通道”,是上海向“窄密路網”轉型的有效手段。近幾年,各類文件不斷提倡增加、優化公共通道。

  然而公共通道并非市政權屬,一般歸入地塊擁有者,如商場、樓宇、小區業主等,交警等職能部門難以干預。又因為它本身具有公共性,提倡開放共享,所以一旦發生問題,管理是個難題。

  此前就有類似的個案報道,最終靠協調解決。而上海每年仍在不斷增加的公共通道,如何從系統上進行優化?

  【汾州路】

  多年待拆的臨時狀態

  從軌交4號線楊樹浦路站下車,騎行七八分鐘就可到達汾州路。道路兩側大多是待拆的空房、廢棄建筑,大部分居民已經搬走,街道空蕩而寂靜,沿街門面被石塊封死,不見當年“燒烤一條街”的熱鬧景象。

  街道目前以通行功能為主,水泥路面損壞嚴重,堆積著許多碎石塊。兩側有未及時排干的積水,正值盛夏,散發出難聞的氣味。汾州路南段,現有停車場在運營,停車場外雜草叢生,柏油路面露出一個個大坑,路坑成為天然的污水蓄水池。

  據“隆仁里”保安介紹,目前里弄內還有一些居民在居住,待拆房里也住著附近的外來務工人員。汾州路南段更是許多居民前往菜場的必經之路。記者看到,往來的電動車、自行車紛紛減速,小心翼翼地繞過水坑。這樣的道路狀況并不盡如人意。

  沿街商鋪的經營者沈大姐說,路面保潔、垃圾堆放等問題都有人嚴格管理。那么污水排放和路面整修為何無人問津呢?裁縫攤點的張阿姨說:“這條路上的坑基本都是修了停車場以后才有的,每天這么多車往來,路肯定要壞。之前也有人來修過,但維修頻率不高,及不上損壞的速度。”

  一位商鋪營業員表示,自從房屋待拆后,這里多了許多麻將館,經常有警車過來巡邏,“所以道路有啥問題大家也不敢反映,不想引起警察注意”。記者觀察到,傍晚時,一些背著挎包的男女客人在麻將房門口聊天。

  交通安全也是問題。平涼路與汾州路交叉路口沒有交通信號燈。尤其平涼路車流較大,行人與騎行者往往要在路口觀察許久,才能過馬路。

  據了解,汾州路所在街坊于2016年基本征收完成,距今已有4年。記者到訪時,一側的廢墟上,幾臺挖掘機正在平整土地。汾州路作為原有規劃中待開發地塊的公共通道,現實中被機動車、行人作為通行道路使用頻繁。

  它維持雜草叢生、坑坑洼洼的臨時狀態已有4年之久,時間不短。未來是否還是公共通道,目前身份不明,管理難度確實不小。但在城市更新中,延續歷史性道路的空間機理、兼顧犄角旮旯里的臨時空間,是否也是城市精細化管理的一種體現呢?

  【影業街】

  狹窄背巷,充當市政道路

  位于徐匯區的影業街是一條十分狹窄的背巷,被居民樓環抱,基本沒有店鋪,主要功能為通行和臨時停車。

  影業街的人行道非常窄,只夠兩個人并行,行人時不時走在機動車道上。而機動車道寬度只允許車輛一來一回。行人、自行車、電動自行車、機動車等彼此妨礙,安全隱患較大。采訪中,幾位居民都認為這樣窄的道路應該改為單行道,并劃出騎行區。

  除了通行,它還被當作小區臨時停車場,有定點停車位,而沿街另一處樓宇的指示牌上則寫明:禁止停車。

  街道上的瓷磚綠化圍墻很臟,散落著很多落葉、小蟲子,布滿灰塵。綠化干枯,質量較低。居民樓內的裝修聲在道路上回響。

  一位生活在影業街對面的奶奶第一次去街盡頭的小櫻桃門診部。但進入門診部的道路被封,需要從另外一條街繞路進去。由于附近沒有指示牌,老年人又不會用導航,走了不少冤枉路。這位奶奶感嘆,影業街本來的便民服務點就不多,應該設置明確的指示牌。

  沿街“鑫國家園”小區執勤的保安說,路窄,小區進出機動車速度又快,容易和路上直行的行人或車輛發生碰撞,此處應有慢行標志或攝像頭。尤其危險的是,其中一個出街口是連續狹窄的拐彎,視野極其不好,還有一個丁字路出口,沒有紅綠燈,這些地方都應該放置反光鏡和提醒標志,不然很容易發生碰撞。

  資料上顯示,影業街全長約500米,最小寬度僅3.5米,地處居民區小巷,蜿蜒曲折,在上海規劃管控提出公共通道這個概念之前,已經自然形成,目前規劃將它劃定為公共通道,比較合理。但現實使用中,它反倒更像一條市政道路,各類車輛和行人往來頻繁,與城市道路還構成了雙向連通循環。

  實際使用情況與劃定之間的矛盾,意味著影業街上單雙向通行、安全指示缺乏、付費停車協調等問題較為突出。它為探究公共通道的歷史成因與解決實際矛盾提供了樣本。

  【上林路】

  同一條路,南北不同

  上林路位于漕河涇新興技術開發區,全路南北走向,兩側基本以廠房為主。欽江路將整條上林路一切為二,分成北面和南面。而南北兩面的景觀截然不同。

  南面的上林路路面干凈,兩側整齊有序地放置著小花壇。道路一側劃出專門的非機動車道。人行道上鮮少有隨意停放的單車。新研大廈保安說:“非機動車是不允許停放的。還經常看到管理部門的人來檢查。”

  欽江路以北的上林路則不同。衛生狀況差很多。一位正在打掃的環衛工人說:“打掃的時候不分南北,是一起弄的。但每次我都發現北邊的垃圾要比南邊多。”

  樹與樹之間的小花壇在北邊上林路也不見蹤影。廠房圍墻的鐵柵欄上爬滿雜亂無章的樹葉。朝北盡頭處的中國人壽大廈門口,停放了大量單車,雜亂無章。值班的保安說:“沒看見有人管。”

  而這位保安迫切希望污水排放問題得到有關部門的關注。他說:“前面那個廠房經常隨意排放污水。污水流到大廈門口,都是我們保安自己看不下去,不定期清理。想過投訴,但不知道找誰。”

  而這條路之所以南北兩面狀況不同,從規劃信息看,它比較“分裂”:部分為市政權屬,部分為業主的公共通道,一條路的管理主體并不統一。由此可見,公共通道劃分,不僅僅是紙面意義上的權屬問題,還得兼顧空間的實際情況。

  好案例是怎樣煉成的

  李定記憶猶新的是2011年。作為上海建筑設計研究院有限公司副總建筑師,他開始介入后世博開發。

  彼時,世博B片區設定為各央企總部辦公樓,從地面看,它就是一整個大方塊。但為了空間友好,設計方案并沒有采取簡單用圍墻圈起來的方式,而是開放共享。大方塊被切分成幾個小方塊,小方塊里還有更小的方塊。切分的小道路即為公共通道,形成可通行的窄密路網。屬于整體開發公共通道的典型案例。

  當時,該項目被認為頗具挑戰,因為每個小地塊分屬不同企業,每個業主自然訴求不同。為避免項目一盤散沙,李定的團隊擔當世博B區設計總控,編制總體設計方案和總體設計導則,確實效果顯著。

  但建成后,問題漸漸顯露端倪。小街坊、高密度的物理空間貌似開放共享了,但實際并非如此。后續運維管理中,每個小地塊的業主聘請了各自的物業公司,不同物業公司不可避免地形成了管理邊界,產生人為切割,切分了公共通道,也切分了地下停車場、各自設置路障等。開放空間沒有開放,通行道路實際“此路不通”。

  “后來我們意識到,光有前期的規劃設計不夠,還得考慮后續運維,最好由一個大物業公司統一進行空間管理。”李定說。

  此后,李定擔任徐匯西岸傳媒港的總控設計。這一次,他吸取了經驗。在開發主體眾多的情況下,全區域空間開放共享,類似的案例在上海也不多。

  例如,項目中地下B2層、B3層有內部通道與城市市政道路形成一體化交通系統。B1層有一條由西向東、從云錦路直達濱江的商業人流動線。2F層貫通所有的地塊及市政道路,形成超大平臺,跨越龍騰大道直達江邊,為市民提供親切、開放、共享的城市空間。平臺上的綠化也統一規劃、設計和管理。

  能做到這一切,得益于西岸傳媒港在土地出讓文件中,寫明了空間開放共享。盡管它的內部地塊分屬不同企業,但運維管理由一家公司統一進行。由此,業主們各自復雜的“公共通道”與“市政空間”之間,良好銜接,彼此打通,共享給市民。

  而世博B片區,如今也在不斷優化,由相關機構牽頭,正在協調空間的統一管理模式。

  實際上,商業主體對公共通道更有管理的積極性。

  比如幸福里,位于長寧區幸福路和番禺路之間。不到200米的小路兩邊,開滿了各色文藝店鋪,涵蓋餐飲、服裝、書店、咖啡廳等。咖啡廳、酒吧紛紛將桌子搬到門口,形成半開放式的經營空間。

  消費者在夏日晚風中品味美酒佳肴,白領、自由職業者們下班后在此約見朋友。還有專程到訪的游人,來網紅店鋪打卡。

  這里原先是上海橡膠制品研究所的廠房。2016年,原先的封閉式廠房改造成如今的開放性潮流街區,并直接打通了番禺路和幸福路。

  以前,居民需要繞行到法華鎮路才能轉入番禺路,這一打通就節省了10分鐘以上的步行時間。記者在現場看到許多頭戴耳機、背著包的上班一族穿行其中。

  為了保障人們可以閑庭信步,公共通道實行嚴格管理。幸福里入口處的保安說,他們24小時值班,嚴格禁止機動車輛、單車入內,兒童自行車、滑板則準許入內。

  可以說,類似的好案例在上海濱江空間、商業空間里已漸漸達成共識。但居民區、多業主參與的公共通道,由誰統一管理,進行良好維護,還得換一種視角破題。

  公共通道的公共難題

  公共通道這個概念,聽來覺得陌生。它確實比較新。

  梳理政府相關信息,查閱專業論文如《一場關于公共通道的旅行——從理想的標準統一到現實的參差多態》等資料顯示:2014年,在上海市工程建設規范中新增了公共通道的定義,主要為總弄、街坊路。它們有一些共性,如公共性、慢行主導、非市政權屬。

  目前,公共通道從規劃到落實有3條路徑:城市更新、控規編制與局部調整、出讓前評估。

  面對存量土地更新改造,《上海市城市更新規劃土地實施細則》(簡稱《細則》)增設了公共通道的容積率獎勵。例如網紅打卡地“上生新所”,在更新改造過程中,把老廠區封閉的內部道路,設計為開放的公共通道,路人穿行其間,閑庭漫步,再現一片生機勃勃。但《細則》獎勵力度不大,依次推出的案例不多。

  面對增量土地,《上海市控制性詳細規劃技術準則》(簡稱《準則》)奠定了公共通道劃定的標準,把公共通道作為附加圖則的管控要素,定義為“穿越街坊內部的、以人車混行或步行為主要功能的、路徑式的公共空間,結合設置目的在規定時間內向社會公眾開放”。內容已經細致到通道的寬度、端口、線型、貼線率等。

  面對待出讓土地,《關于開展土地出讓前規劃實施評估工作的通知》(簡稱《通知》)提出,土地出讓前,就要把增加公共通道寫入出讓合同中。明確公共通道的寬度原則上控制在6—9米,以步行為主,滿足應急救助通行,通道兩端不得設置圍墻,保持開放等。

  可以看出,《細則》《準則》《通知》3份文件,不斷提倡增加公共通道,加強“慢行優先、密路網小街區”的理念,也是上海踐行人民城市為人民,滿足人民需求的手段。但實際上,增加公共通道的阻力不小。

  一個尷尬處境是,公共通道原則上屬于地塊業主,非市政權屬,職能部門難以干預。如今要求開放,遇到公共問題誰來管?

  比如1個多月前,本報報道了龍吳路410弄內的道路,清晨被土方車頻繁穿行,從而擾民。但居民們投訴到交警部門才得知,該路非市政權屬,交警無權干預。這就是典型的“公共通道難題”。最終,區相關部門反應及時,出面約談土方車企業,從源頭上協調解決。

  根據規劃部門相關資料顯示,從2016年8月到2017年底,全市新增公共通道長度43。8千米。梳理2016年到2019年政府線上公示的管控局部調整項目,其中近四成涉及公共通道劃定。

  這些數據意味著,上海每年按窄密路網的理念,在不斷新增公共通道,它們的運營、管理,已經到了應該系統性思考的時候。

  專家把脈

  從管理走向多元治理

  解放周一:如果再有居民區的公共通道遇到問題,有解決辦法嗎?

  徐磊青:(同濟大學教授、參與《上海街道設計導則》編制)目前規劃上的城市空間分兩種,一種是市政等職能部門權屬的公共空間,一種是業主權屬的空間。公共通道屬于業主權屬,理論上應該由業主們協商解決。

  如果是居民區,那就是體現基層自治能力的時候了。在一些功能性社區中,各業主可以與綜合管理部門協商解決。

  解決方法,比如由業委會、居委會或街道等組織出面,進行協調。龍吳路的案例是約談企業,理論上也可以與交警部門簽訂契約,委托交警來管理,只是目前我還沒聽過這種操作。再者,也可以組織一個志愿者團隊,進行巡邏、勸阻。

  解放周一:自治協商,難免耗費更多時間、精力,不少人會覺得麻煩。

  徐磊青:城市發展日新月異,會出現越來越多的新問題。不是每一個問題都能立即找到適用政策。法規總是跟在實踐后面的。加強基層自治,是城市精細化管理的應有之義,也是近幾年基層一直在積極推動的手段。

  超大城市的管理方式必須轉型,個性化問題五花八門,客觀上,也不可能再由一個職能部門事無巨細都能管到。具體問題得具體解決。

  一方面,基層不能指望過去那種家長式、短平快的一刀切管理,學會自治協商很重要。另一方面,職能部門也需要轉變思維,一些管理權可適當下放給基層,讓基層真正使得了勁。

  解放周一:另一個矛盾點是,數據口徑并不統一。比如龍吳路410弄的這條路,規劃口徑顯示為市政道路,但實際現狀以交管部門掌握的情況為準,定為公共通道。《細則》《準則》《通知》3份文件,都不足以對公共通道進行準確劃定嗎?

  徐磊青:規劃一般是指導性的,比如希望增加窄密路網,希望限制快速機動車,給行人更好的活動空間等。但這些文件屬于規劃設計,不是剛性約束,很難插手后期實際的運營。

  好在上海也在不斷優化政策。為了防止土地出讓后被用作他途,提倡在前期土地出讓時,就把一些細節一一列明,如后續的管理方式等,都可以寫上去。成為地塊業主,就意味著接受契約里的條件。

  從國際慣例來說,好的營商環境就是所有的事情事前通過契約約定。

  解放周一:上海現在一些公共文化設施,已采用這樣的全生命周期管理方式。比如文體設施,后續使用情況如一年能接待多少人次,為多少居民提供服務等,都被列入量化考核機制。不過,市中心既有的公共通道難題,人們自發協商出來的規則真的有用嗎?能管住嗎?

  徐磊青:所以我強調,職能部門的管理方式也得轉變。比如龍吳路,交警最初不介入的原因是,公共通道并不屬于市政道路,按照傳統涇渭分明的管理理念執行,理論上沒有錯。

  過去,交管部門主要就是管理通行秩序,把通行秩序管好就能體現它的效用。但當下的城市更新意味著,目標應該轉變為如何讓人車環境和諧,以人為本,創造一個更舒適合理的空間。相關部門的理念后續也開始轉變。

  上海的夜市正是如此,安義夜巷、楓涇夜市,這些白天可以通車的道路,在特定時間成為特殊的步行街,是多部門協作的結果,但究其本質,正是運營和管理部門理念的轉型。

  至于公共通道,后續當然還可探討制度上的優化,比如是否能列出負面清單,一旦劃定為公共通道,那么某些機動車輛就禁止駛入。而目前,它的難題背后指向的是超大城市如何從管理到治理的轉變,尤其涉及多元主體、復雜利益時的理念轉變。


(責任編輯 :韓璐)

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